Report: The Future of Arctic Shipping - A New Silk Road for China?

By Malte Humpert Every time Arctic sea ice extent reaches a new record low a host of new reports and studies predict a rapid increase in shipping activities in the Arctic. Expectations are high that Arctic shipping routes, particularly the Northern Sea Route, will rival traditional shipping routes and complement the Suez Canal route as a key waterway for trade to and from Asia by the middle of this century. 

One of the drivers of Arctic shipping, as the logic goes, is China’s rapidly growing international trade. As China aims to diversify its trade routes and reduce its dependence on trade passing through the Strait of Malacca, the Arctic offers an alternative and shorter route to conduct part of its trade. How realistic are such scenarios? 

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Arctic Geopolitics Revisited: Spatialising Governance in the Circumpolar North

By Kathrin Keil & Sebastian Knecht With the Arctic ice barrier melting away due to anthropogenic global warming, Arctic states’ governmental policies will inevitably determine future governance prospects in high northern latitudes. Whether multilateral cooperation will prevail over or at least complement national economic and security ambitions in the vulnerable Arctic ecosystem, is an often spotlighted but principally hypothetical question that lacks empirical depth. To shed light on this issue, we argue that foreign policy strategies on both sides of the Arctic Ocean are underpinned by a distinct “spatial logic” that drives state behaviour in a fuzzy definition of Arctic territory and accounts for recent region-building dynamics. Assessing geopolitical perceptions of the USA, Canada and the Russian Federation unveils the dichotomous nature of Arctic strategies swaying back and forth between “internal” and “common” waters. From this perspective, it is more Canada’s domestically motivated demand for absolute sovereignty that hampers pan-Arctic collaboration rather than Russia’s hegemon-like status as an Arctic actor.

The full article was published in the June edition of The Polar Journal. The Arctic Institute is excited to be able to provide access to the full article to the first 50 readers. To read the full version click here.

从万里长城到北极冰封：小议中国与泛北极地区的地缘政治

作者：Malte Humpert,  Andreas Raspotnik

在近十几年来，北极地区在全球政治的关注度逐渐提升而成为新的焦点。[1] 随着北极冰盖的快速消融，当地和国际社会都纷纷加强了对该地区的重视，北极外部的国家和组织更是集中精力想要从中获得机遇。这些首先行动外部国家和组织包括欧盟和中国，但印度和韩国也有此潜在趋势。

影响北极地区地缘政治的因素包括很多方面。应对气候变化的决策，逐渐增加的商业机遇，愈加激烈的竞争和愈加密切频繁的国际合作都是北极地区所面临的现实。然而与人们预想的略有不同，地缘经济因素并不是中国参与北极地区事务的主要动因。北极地区当然拥有着很大的经济和商业潜力，但这些财富并不会对中国未来的经济发展造成深远的影响。相反，地缘政治上的考虑才是中国参与该地区事务的主要动因，其中之一就是中国希望通过成为该地区的政策伙伴而加强其话语权。近期中国针对该地区的政治经济政策反映了中国对相对较小北极国家的态度。与这些极地小国成为合作伙伴不仅对增强中国在该地区的影响，并且在增强中国对国际社会的影响也起着关键性的作用。

1. 中国向极地迈出谨慎脚步

直到目前为止，中国北极政策的形成仍被从事极地科学研究的专家学者们所主导。他们希望中国政府加强对环境保护、北极航线和北极地区安全稳定的投入。[2] 一些中国专家甚至称中国为“近极地国家”， 同时指出中国是该地区的利益相关者。[3] Wright指出，目前学术讨论的主流认为，考虑到北极地区航线的开通和自然资源的开放，中国应该在泛极地事务中有相当的话语权。[4]

目前中国政府尚未出台一套表达其在该地区利益、政治目标和法律地位的北极政策方针，所以中国在该地区的目的并不能被断然揣测。[5] 在中国，针对北极地区的研究讨论吸引了很多国内组织的参与，这其中包括国家海洋局，海洋局极地考察办公室，以及众多其他国家机构和国有企业，然而这些活动并没有促成任何官方的声明或政策。因此，分析中国北极政策的重点在于理解其极地考察项目和其他已经采取的行动，以解析北极地区对中国未来经济发展的重要性。

2. 中国的极地考察

在过去的十年里中国表现出了对北极地区的特别重视，[6] 并开展了海洋学、生物学、冰川学和大气科学四项主要研究。[7] 当前的五年计划（2011-2015）旨在加强推进海洋科学的发展，着重强调海洋调研和测绘，并促进海洋和极地的科学调查的积极实施，显示出中国通过对科学知识的掌握而进一步参与极地事务发展的战略计划。[8] 中国在挪威斯瓦尔巴德岛新奥尔松的长期的海洋气候观测站——黄河站建立于2003年十月。而中国目前已计划在2014年建造第二艘极地科考破冰船与现有破冰船“雪龙号”组队，由芬兰造船公司Aker参与设计。[9]目前，中国年均花费三千八百五十万英镑（四千九百万欧元）用于极地研究，与韩国花费相当。与此同时，中国另外花费三千八百五十万英镑（四千九百万欧元）更新其南极科考设施，并投入一亿九千五百万英镑（两亿三千万欧元）用于建造新的极地破冰船。恰恰相反，美国在2008年开始限制极地方面的支出，而且无意投入资金建造任何更多的破冰船。中国近期的极地考察计划还包括建造一架可应对冰面起降的飞机，在上海建立新的极地研究所，以及增加极地科学研究的人员数量。[10]

3. 中国对泛北极地区的经济兴趣

北极航线的开通通常被认为是中国对该地区产生兴趣的主要缘由，因为北极航线对中国的商业贸易和航海运输将造成深远的影响。[11] 北冰洋的通航代表着中国不仅可以大大缩短商业运输的距离并节省能耗，更重要的是可以实现供应与交易航线的多样化并解决“马六甲困境”。中国经济很大程度上要依赖通过马六甲海峡来进入其他航线进行运输。通过马六甲海峡大约6%的运输是前往中国的，而中国78%的能源进口必须要经过这条新加坡南端仅宽1.5英里的通道。[12] 胡锦涛总理指出，中国对该关键航道控制的缺乏使中国在战略上十分脆弱，并提出中国需要新的战略来克服这一困难。[13]

  表一：中国原油进口

（数据来源：‘Country Analysis Briefs: China’, 

   Energy Information Agency，2011年5月

除却地缘经济因素，特别是自然资源和极地航线，中国在泛北极地区的真正意图为何？随着中国能源需求的快速增长和对进口能源依赖性的增强，石油公司纷纷向海外的战略伙伴进行投资以获取石油的开采和生产。[14] 在过去的几十年里，世界石油贸易经历了明显的转型，中国和印度发展成为主要进口国，而西非、巴西和加拿大开始成为主要出口国的代表。世界石油市场需求和供应还将在未来几十年里发生新的变化，例如巴西可能将会向亚洲进口。[15] 为了努力发展能源进口的地理性多样化，中国建造了庞大的石油进口体系，除了邻国卡萨克斯坦和俄罗斯，更延伸到远至西非、苏丹和南美地区。中国的石油进口比例预计将在2015年从2010年的54%增长至64%，而在2020年则将增长至70%。尽管中国正在试图从新的地区寻找机会来确保其能源稳定，北极地区在可预见的未来都只将起到很小的作用。 俄罗斯仍是向中国出口可能性最大的极地国家，而俄国也正经历着试图在亚洲和欧洲以外地区出口多样化的困境。中国未来的能源供应将可能来自巴西和非洲。[16]

与石油相似，中国对铁矿石需求的增加也引起了对未来供应的原产地的疑问：是否其中一部分会来自北极地区？尽管中国的铁矿石进口份额在2010已占到61%，其世界最大铁矿石进口和消费国的地位却不能被过分解读。根据瑞典基律纳铁矿的已知矿藏和对巴芬岛和努纳武特的最新勘测，北极地区可能储有可观的铁矿石矿藏。然而中国似乎始终将重点放在南北美和澳洲的资源。[17] 矿业巨头巴西淡水河谷公司(Companhia Vale do Rio Doce)三分之一的收入所得都来自与中国的贸易活动，而公司预计这个数字还将迅速增长。为了保证有能力满足亚洲经济的庞大需求，同时与英澳集团力拓（Rio Tinto）和 必和必拓（BHP Billito）两公司竞争，巴西淡水河谷公司预订了一批预计将在2015年完成的80艘特制超大型矿砂船。这其中所有的船舶都超过巴拿马型和苏伊士型，达到好望角型船舶标准，因此必须要跨越非洲南端的好望角航行。在这批订单中还包括36艘“淡水河谷型”40万吨级超负载船，大约有好望角型船的两倍大小。巴西淡水河谷公司已经接收了十五艘该型特制船只，并计划在2013年另外投入使用二十艘船只。然而由于2011年12月一艘淡水河谷型船“淡水河谷北京号”在巴西马德拉港遭遇的事故，中国船东协会以中散集团（COSCO Group）和中国外运长航集团（SinotransCSC Holdings）等为代表联合向中国政府施压，使其禁止淡水河谷型船驶入大连港、马迹山港和青岛港。[18] 一些中国公司，尤其是已经接受建造淡水河谷型船订单的船坞公司和一些国内钢铁集团联合巴西淡水河谷公司对此决定表示抗议，并要求恢复使用其拥有的最大型船只。虽然目前协商仍然无果，但是有迹象表示中国政府有可能很快将终止对淡水河谷型船的禁令。宁波-舟山港已经得到建造40万吨级矿砂船锚位的许可。与此同时，巴西淡水河谷公司仍然使用淡水河谷型船运输铁矿至菲律宾群岛的中转站，再由中转站以普通型号的好望角型船运往中国。[19]

       表二：中国前十名贸易伙伴

    （数据来源：“中美贸易数据和全球贸易数据”，

       来自“中国贸易数据”，中国海关总署，2011）

以上这些投资表明世界航运在近几十年来经历了结构性的变化，并且挑战了北极航线将对中国未来贸易路线产生重要影响的假设。亚洲，以东亚为主，正在成为世界原材料的主要目的地，并且已经成为世界主要工业制造品的原产地。中国被预测将超越美国成为世界贸易的主要力量，并可能在2030年到来前掌握世界前25项双边交易路线的17%。亚洲市场重要性的增强将引发更频繁的亚洲-太平洋地区贸易，以及发展中国家和发达国家间贸易（如中国与德国），发展中经济体之间的贸易（如中国和北美），和中国与非洲间的贸易。总体上看，南方对南方的航海贸易将会增长，随之好望角航线也将发展成为目前苏伊士“皇家航线”一条可行的替代路线。国际贸易这种缓慢的发展趋势将为北极航线发展成为主要通道造就可观的障碍。就中国来说，其进出口贸易的地理分布也显示出北极航线不会成为其主要考虑。在中国的前十名贸易伙伴中，只有与德国的贸易有可能从该航线缩短的距离中获的有效率的利润。 中散集团早已表示对极地航线没有太大的兴趣。[20]

4. 地缘政治驱动中国的极地政策

中国貌似将北极地区视为有着地理战略价值的地区并有意通过建立地区性政治经济伙伴向该地区输出其影响。过去几十年里，中国的战略触角早已延伸至从东南亚以外，甚至远及非洲，同时也在西南太平洋稳固立足。北极地区也许是目前中国有意输出其强大政治影响力的最新地区。因此，中国向北极地区的进发应该与其在西南太平洋的介入和力量增长的目的相似。除去俄罗斯，处在极地地区的国家多为经济高度发达的国家，所以中国无法依赖对外援助来作为在该地区的落脚点。尽管如此，中国还是在以冰岛为主的地区进行了大量的投资。现连任十七年的冰岛总统奥拉维尔·拉格纳·格里姆松先生表示，冰岛在2008年的经济系统崩溃中经历了欧洲对其的抛弃和敌意。但中国却伸出援助之手，其中包括在冰岛银行系统垮台之际实现了三亿两千万美元（四亿零六百万欧元）的互惠信贷。[21]

与西南太平洋相似，北极地区的总人口较少，相较资源富足的非洲和拉丁美洲大陆，其经济重要性也十分有限。但是中国在同样经济重要性较小的西南太平洋地区稳固地扩展了其外交和贸易地位。尽管中国的政治和经济影响力还远未能达到相当的水平，但是一直以来将太平洋地区视为其影响输出地的美国开始担忧中国在该地区的长期意图。与此相似，北极地区传统上可以被视为欧洲、北美和俄罗斯的战略要地。中国对北极地区，包括未来有可能通航的北冰洋的介入，可能会对其目前海上力量的扩张造成显著地影响。很显然中国已经计划将其力量最终延伸至远超过其临近国家以外的地区。

中国目前在北极地区付出的政治经济努力表明中国选择了较小的北极国家作为其整体计划的关键点。这个政策的形成是因为考虑到这些国家的特殊地理位置（如冰岛），与自然资源相关的各种潜力（如瑞典与丹麦-格陵兰），以及学术研究方面的能力和付出（如瑞典）。[22] 2012年四月，中国外交副部长宋涛强调指出其希望与瑞典和冰岛在极地地区和平、稳定与可持续发展方面进行合作的愿望，并宣布北欧地区国家将支持中国成为北极理事会永久观察员的申请。[23] 随后两项双边合作协定的签署更是促成了温家宝总理对冰岛的访问。冰岛外交部长阿瑟·斯韦英松也同时强调了他对中国成为北极理事会永久观察员的支持。[24] 近期胡锦涛主席对丹麦的访问更是中国政府首脑第一次访问该国家，这也被认为是中国在向格陵兰岛的前进而铺路。[25] 2011年，丹麦驻华大使弗里斯·阿内·皮特森表达了丹麦政府对给予中国永久观察员地位的客观评价，[26] 而格陵兰总理库匹克·克雷斯特也强调了对中国申请该地位的支持。[27]

中国为取得北极理事会（该地区最重要的政府间组织）永久观察员地位所付出的努力是中国极地政策的核心部分。中国表现出的主要担忧是在未来将被北极政府排除在外而无法对该地区的议程与发展作出影响。[28] 中国主张，全球气候变化的影响将作用于全球而不仅仅是北极地区，因此应该允许该地区以外的组织也积极参与到北极事务的讨论中。

5. 结论

地缘战略学中国家的地区性和全球性行为对分析中国的北极政策提供了极好的借鉴。虽然与此相关的讨论常常围绕在经济上的解释，包括中国对该地区自然资源潜力和北极航道所带来收益的关注，然而本文却描绘了一幅略有不同的图景。自然资源的却是在中国的考虑中。极地考察和科学合作被认为是向北极地区事务迈进的潜在步伐。但是中国在全球经济的发展阵容清楚地显示出其未来的直接经济兴趣并不在北极。因此，中国对北极的意图应理解为一种长期的甚至目前尚未被官方指出的地区性地缘战略，旨在增强中国作为新兴的全球性力量的地位。其政府对外交合作明确表示出的兴趣进而驱动了这种地缘战略，显示了中国目前积极与相关组织形成战略伙伴的意愿，并强调了中国的政治意图。中国的地缘战略不仅仅限于财政手段和经济力量，而是旨在以参与决定未来北极事务的角色而进一步实现其影响全球地区的政治愿望。

Malte Humpert 是北极研究会的主编和创建者

Andreas Raspotnik 是北极研究会分析员，德国科隆大学研究员

翻译：张田田（Bianca T. Zhang）北极研究会

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[1] Lassi Heininen and Chris Southcott, ‘Globalization and the Circumpolar North: An Introduction’, Lassi Heininen and Chris Southcott (eds.), Globalization and the Circumpolar North, (Fairbanks, Alaska: University of Alaska Press, 2010), p. 1.

[2] The rise of China as an influential power in the international system dominates both academic writing as well as the popular media discourse. For recent academic coverage on China’s Arctic intentions, see inter alia Linda Jakobson, ‘China prepares for an ice-free Arctic’, SIPRI Insights on Peace and Security No. 2010/2, Solna: Stockholm International Peace Research Institute, 2010, pp. 1-15; Frédéric Lasserre, ‘China and the Arctic: Threat or Co-operation Potential for Canada’, China Papers No. 11, Toronto: Canadian International Council, June 2010, pp. 1-17; David Curtis Wright, ‘The Dragon eyes the Top of the World. Arctic policy debate and discussion in China’, China Maritime Study No. 8, Newport, Rhode Island: United States Naval War College, August 2011, pp. 1-43 and Caitlin Campbell, ‘China and the Arctic: objectives and obstacles’, US-China Eco- nomic and Security Review Commission Staff Research Report, 13th April 2010, pp. 1-11.

[3] ‘10 May 2012: China defines itself as a ‘near-arctic state’, says SIPRI’, Stockholm International Peace Re- search Institute, 10th May 2012.

[4] Wright, ‘The Dragon Eyes the Top of the World’, p. 7.

[5] For a recent overview on Arctic opinions by Chinese academics and mid-level officials, see Jakobson, ‘China prepares for an ice-free Arctic’. Yet the opinions by Chinese researchers and journalists do not necessarily reflect official perspective as a cacophony of voices urges Chinese decision makers to pursue a variety of foreign policies. See: Linda Jakobson and Dean Knox, ‘New Foreign Policy Actors in China’, Policy Paper 26, Solna: Stockholm International Peace Research Institute, September 2010, pp. 1-51.

[6] Additionally China has a long history of Antarctic (research) engagement and is 

considered a major player in the Antarctica. See: Anne-Marie Brady, ‘The Emerging Economies of Asia and Antarctica: Challenges and Opportunities’, Julia Jabour, Marcus Haward and Tony Press (eds.), Occasional Paper No. 2: Australia’s Antarc- tica: Proceedings of the Symposium to Mark 75 Years of the Australian Antarctic Territory, February 2012, pp. 103-114.

[7] Lasserre, ‘China and the Arctic’, p. 3.

[8] Twelfth Guideline (2011-2015) of the People’s Republic of China.

[9] Early in July 2012, the Xuelong departed Shanghai for China’s largest and farthest three-month Arctic ex- pedition, bringing it inter alia to the Bering Sea, the Beaufort Sea, Canada Basin and Mendeleev Ridge, host- ing scientists from France, Iceland, Denmark and Taiwan. The expedition will be concluded by a five-day re- search visit to Iceland. See: Mia Bennett, ‘Arctic exploration: Chinese icebreaker heads for Bering Strait’, Alaska Dispatch, 8th July 2012.

[10] Anne-Marie Brady, ‘Polar Stakes: China’s Polar Activities as Benchmark for Intentions’, China Brief, Vol. 12, No. 14, 20th July 2012, p. 12.

[11] Campbell, ‘China and the Arctic: objectives and obstacles’, p. 6.

[12] Shaofeng Chen, ‘China’s self-extrication from the Malacca dilemma and implications’, International Journal of China Studies, Vol. 1, No. 1, 2010, p. 7.

[13] Ibid., p. 2.

[14] Julie Jiang and Jonathan Sinton, ‘Overseas investments by Chinese National Oil Companies. Assessing the drivers and impacts’, Information Paper, Paris: International Energy Agency, February 2011, p. 37.

[15]  ‘Review of maritime transport 2011’, United Nations Conference on Trade and Development, p. 13 

[16]  Ibid., Chapter 1. 

[17]  Terry Macalister, ‘Britain’s richest man to build giant Arctic iron ore mine’, The Guardian, 4th July 2011. 

[18]  Pu Jun and Wu Jing, ‘China shipping firms, Vale battle for port access’, Caixin Online, 1st July 2012. 

[19]  Joyce Lee and Randy Fabi, ‘Vale's huge iron ore ship back in service after maiden accident’, Thomson Reuters, 16th July 2012.

[20] Lasserre, ‘China and the Arctic’, p. 7.

[21] Andrew Ward and Leslie Hook, ‘Iceland's president welcomes Chinese interest’, The Financial Times, 2nd September 2011.

[22] Greenland, a self-ruled territory within the Kingdom of Denmark, is (potentially) rich in natural resources (e.g., iron ore, rare earth elements, deposits of oil, gas, copper, gold, and so on).

[23] Mia Bennett, ‘China wins Swedish support for Arctic Council permanent observer status’, Foreign Policy, 19th April 2012.

[24] ‘Iceland supports China in Council efforts’, Arctic Portal, 14th June 2012.

[25] Damien Degeorges, ‘China in Greenland: A challenge for the European Union’, EurActiv, 15th June 2012 and Ray Weaver, ‘China holds key to Greenland treasure chest’, The Copenhagen Post, 13th June 2012. 

[26] ‘Greenland open to China’s growing Arctic interest’, Nunatsiaq Online, 7th November 2011.

[27] Danlu Tang, ‘Greenland sees big potential in China’s Arctic presence: PM’, Xinhua News, 5th November 2011.

[28] Although permanent observers do not have the right to take part in the Arctic Council’s decision-making process, they are allowed to participate in its meetings, and are invited to contribute to the work of the Arc- tic Council’s Working Groups.